Методична рекомендація на тему:«Державна реєстрація нормативно-правових актів: порядок та проблеми»

ЗМІСТ:

1. Поняття та органи державної реєстрації нормативно-правових актів відповідно до законодавства України

2. Нормативно-правові авти, які подаються на державну реєстрацію та вимоги до них

3. Порядок відмови в державній реєстрації нормативно-правових актів

4. Основні проблемидержавної реєстрації нормативно-правових актів в Україні

 

 

 1. Поняття та органи державної реєстрації нормативно-правових актів відповідно до законодавства України

 

Одним з основних напрямків діяльності органів юстиції є здійснення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. 

Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, здійснюється відповідно:

а)       Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»,

б)      «Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731,

в)      «Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації», затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661,

г)       Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та протоколи до неї;

д) наказу Міністерства юстиції України від 20.08.2008 №1219/7 «Про здійснення експертизи проектів законів та проектів актів Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини»,

е)       «Методичних рекомендацій щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод2, затверджені урядовим уповноваженим у справах  Європейського суду з прав людини 15.08.2006 (із змінами),

ж)      Постанови Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 №1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади»;

з) Постанови Міністерства Юстиції України від 28.04.2005 №42/5 «Про впорядкування процесу здійснення експертизи проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності acquis communautairе».

Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 р. № 1577, одним із основних завдань Міністерства юстиції України, є здійснення відповідно до законодавства державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, ведення реєстру таких актів.

Державна реєстрація проводиться з 1 січня 1993 року відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731.

Основна ціль, якої має бути досягнуто органами юстиції під час реєстрації нормативно-правових актів – це забезпечення охорони конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян та юридичних осіб, проголошених і гарантованих Конституцією та законами України, усунення порушень чинного законодавства, підвищення законності та дієвості нормативно-правових актів суб'єктів нормотворення.

 

Державну реєстрацію здійснюють:

 нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади – Міністерство юстиції України;

 нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим та територіальних органів центральних органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим – Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

 нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, територіальних органів центральних органів виконавчої влади – головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі;

 нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів – районні, районні у містах Києві та Севастополі, міськрайонні (у разі утворення) управління юстиції.

 

2. Нормативно-правові авти, які подаються на державну реєстрацію та вимоги до них

Нормативно-правовий акт – це офіційний акт-документ компетентних суб'єктів правотворчості, який містить норми права, що забезпечуються державою. Він є однією з форм існування та вираження норм права, є основною формою права для багатьох правових систем сучасності.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Тобто державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

 На державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;

е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

 Строки подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію та проведення їх державної реєстрації

Нормативно-правовий акт подається на державну реєстрацію протягом п’яти робочих днів після його прийняття у трьох примірниках: оригінал та дві завірені в установленому законодавством порядку копії розпорядчого документа (наказу, розпорядження, рішення, постанови тощо), а також затвердженого ним положення (інструкції, порядку тощо) і додатків до них.

Державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації.

У разі потреби (необхідність проведення аналізу нормативно-правового акту із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці терміни можуть бути продовжені керівником органу державної реєстрації, але не більш як на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.

 Нормативно-правовий акт, що подається на державну реєстрацію, має відповідати вимогам законодавства про мови та інших актів законодавства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами і викладатися згідно з правописом та з дотриманням правил нормопроектувальної техніки.

Разом з нормативно-правовим актом до органу державної реєстрації подаються:

а) обгрунтування підстав для видання нормативно-правового акта чи окремих його норм;

б) відомості про чинні акти з цього питання, інформація про строки приведення їх у відповідність з нормативно-правовим актом, поданим на державну реєстрацію, а також про акти, що втрачають чинність у зв'язку з прийняттям цього акта;

в) копія нормативно-правового акта, до якого вносяться зміни або який визнається таким, що втратив чинність, у контрольному стані та порівняльна таблиця;

г) відомості про офіційне погодження акта із заінтересованими органами незалежно від того, чи є таке погодження обов'язковим згідно з законодавством;

д) оригінал та дві копії рішення Держпідприємництва про погодження проекту регуляторного акта;

е) довідку щодо відповідності нормативно-правового акта aquis communautaire за формою, визначеною в додатку 1 до Регламенту Кабінету Міністрів України, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 (Офіційний вісник України, 2007 р., № 54, ст. 2180);

ж) висновок Мін'юсту, Головного управління Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, районних, районних у містах Києві та Севастополі, міськрайонних (у разі утворення) управлінь юстиції щодо відповідності нормативно-правового акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;

з) висновок про проведення антидискримінаційної експертизи

У разі коли нормативно-правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у цьому Положенні, орган державної реєстрації готує висновок щодо державної реєстрації нормативно-правового акта за встановленою Мін'юстом формою, заносить його до державного реєстру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром.

У разі надходження акта, який не підлягає державній реєстрації, орган державної реєстрації протягом трьох робочих днів повертає його суб'єкту нормотворення з відповідним обґрунтуванням.

 

3. Порядок відмови в державнїй реєстрації нормативно-правових актів

У державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire;

б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:

- порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;

- виходить за межі компетенції органу, що його видав;

- не відповідає вимогам законодавства про мови;

- суперечить установленому порядку ведення діловодства;

- видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (на підставі повідомлення Держпідприємництва або його територіального органу);

в) не узгоджено із заінтересованими органами;

г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;

д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта письмово повідомляється орган, що його видав, із зазначенням конкретних причин відмови.

Оригінал акта повертається органу, який надіслав його на реєстрацію.

Суб'єкт нормотворення, якому відмовлено в державній реєстрації нормативно-правового акта, має право протягом десяти днів після отримання рішення звернутися до керівника органу державної реєстрації, який прийняв рішення про відмову, із заявою про його перегляд з поданням додаткових матеріалів, що обґрунтовують потребу в такому перегляді. Зазначена заява розглядається протягом десяти робочих днів.

Крім того, рішення районних, районних у містах Києві та Севастополі і міськрайонних управлінь юстиції може бути оскаржено відповідно до Головного управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції, а у разі відмови у задоволенні скарги – до Мін'юсту; рішення Головного управління юстиції Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції – до Мін'юсту з дотриманням зазначеного десятиденного строку або в судовому порядку.

Нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта.

Копія відповідного розпорядчого документа в цей же строк направляється до органу державної реєстрації.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, органи господарського управління і контролю направляють для виконання нормативно-правові акти лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані.

При направленні на виконання та опублікуванні нормативно-правового акта посилання на дату і номер державної реєстрації акта є обов'язковим.

 

4. Основні проблеми державної реєстрації нормативно-правових актів в Україні

Варто зупинитись на деяких проблемах, які виникають при здійсненні органами юстиції державної реєстрації.

Це передусім за все низький рівень якості підготовки актів, які подаються на державну реєстрацію, а саме: неузгодженості положень нормативно-правових актів з іншими актами законодавства, невідповідність положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, практиці Європейського суду з прав людини, нечіткість норм акта тощо.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації» від 26 листопада 2008 року № 1040, юридична служба органу виконавчої влади відповідно до покладених на неї завдань (п. 10 Положення), зокрема:

- розробляє та бере участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції органу виконавчої влади;

- проводить юридичну експертизу проектів нормативно-правових актів, підготовлених структурними підрозділами органу виконавчої влади, за результатами якої готує висновки за формою, що затверджується Міністерством юстиції, погоджує (візує) їх за наявності віз керівників зацікавлених структурних підрозділів;

- переглядає разом із структурними підрозділами органу виконавчої влади нормативно-правові акти та інші документи з питань, що належать до його компетенції, з метою приведення їх відповідно до законодавства;

- інформує керівника органу виконавчої влади про необхідність вжиття заходів для внесення змін до нормативно-правових актів та інших документів, визнання їх такими, що втратили чинність, або скасування;

- вносить керівникові органу виконавчої влади пропозиції щодо подання нормативно-правового акта на державну реєстрацію в порядку, визначеному Міністерством юстиції.

Слід зазначити, що на сьогодні робота юридичних служб суб’єктів нормотворення потребує покращення, оскільки прогалини у ній негативно відображаються на підготовці нормативно-правових актів, які надалі подаються на державну реєстрацію.

З поданих на державну реєстрацію нормативно-правових актів найчастіше відмовлялося у державній реєстрації на підставі підпункту «б» (акт видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства) та «в» (акт не узгоджено із зацікавленими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їхніх об’єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їхніх зауважень і пропозицій) п. 13 Положення про державну реєстрацію.

Відповідно до п. 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено, підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний строк з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації акта чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта. Копія відповідного розпорядчого документа у цей же строк направляється до органу державної реєстрації. Проте окремі суб’єкти нормотворення в установлений строк не скасувують акти, у державній реєстрації яких Міністерством юстиції було відмовлено.

До цього часу суб’єкти нормотворення продовжують подавати на державну реєстрацію акти персонального, оперативно-розпорядчого характеру, а також спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень, що не мають нових правових норм і які відповідно до п. 5 Положення про державну реєстрацію не подаються на державну реєстрацію.

Це також свідчить про недостатню роботу юридичних служб суб’єктів нормотворення, на які покладено обов’язок щодо визначення необхідності державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції.

Дещо збільшився показник повернення нормативно-правових актів, поданих на державну реєстрацію до Міністерства юстиції, без державної реєстрації для доопрацювання як на прохання суб’єкта нормотворення, так і з власної ініціативи. До того ж основною причиною застосування Міністерством юстиції зазначеної процедури є відсутність узгодження нормативно-правових актів із зацікавленими органами та необхідність приведення їх відповідно до чинного законодавства.

Слід зазначити, що суб’єкти нормотворення не завжди виконують вимоги законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів у частині дотримання строків доопрацювання нормативно-правових актів.

Відповідно до абзацу 3 п. 2 Положення про державну реєстрацію суб’єкти нормотворення повинні забезпечувати постійний перегляд виданих нормативно-правових актів з метою приведення їх відповідно до Конституції та законами України, іншими актами законодавства, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.

Проте на сьогодні робота з перегляду нормативно-правових актів на їхню відповідність чинному законодавству України суб’єктами нормотворення не налагоджена на належному рівні. Для більш чіткого регулювання зазначеного питання Міністерством юстиції затверджено наказом Мін’юсту від 1 лютого 2005 р. № 13/5 Порядок проведення органами юстиції перевірок стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, зареєстрований 1 лютого 2005 р. за № 121/10401.

Також слід розглянути та проаналізувати механізми контролю, якими наділені органи юстиції, в процесі виконання функції державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, а саме: якість виконання суб'єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Зокрема, законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів на суб'єктів нормотворення покладено обов'язок своєчасно (у 5 - денний строк) подавати на державну реєстрацію нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

З метою контролю за виконанням суб'єктами нормотворення вищезазначеного обов'язку постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» надано право органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, перевіряти у міністерствах, інших органах виконавчої влади, органах господарського управління та контролю додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. При цьому за результатами перевірки (у разі потреби) інформувати Кабінет Міністрів України та Уряд Криму, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації.

Цією ж постановою зобов'язано керівників міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю у місячний термін повідомляти реєструючий орган про вжиті заходи.

Таким чином, як свідчить вищезазначене, робота органів юстиції з приводу контролю за виконанням суб'єктами нормотворення відповідних вимог щодо усунення недоліків, виявлених у процесі перевірки цих суб'єктів, зводиться до простого листування та постійних нагадувань протягом декількох місяців щодо обов'язковості виконання вимог органів юстиції, проте не завжди цим досягається бажаний результат.

Враховуючи викладене на сьогодні реалізація у повному обсязі конституційного припису щодо державної реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ст. 117 Конституції України) можлива за умови врегулювання питання державної реєстрації нормативно-правових актів на законодавчому рівні.

 

Список використаної літератури:

 

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. –  1996. –  № 30. – Ст. 141.

2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Офіційний вісник України. –  1998. –  № 13, №32. – Ст. 270.

3. Указ Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03 жовтня 1992 року №493 (із змінами).

4. Указ Президента України «Про Єдиний державний реєстр нормативних актів» від 27 червня 1996 року № 468.

5. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України», від 14 листопада 2006 року № 1577(із змінами).

6. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 28 грудня 1992 року №731 (із змінами).

7. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації» від 26 листопада 2008 року № 1040.

8. Наказ Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 року № 1707/5, «Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 23 червня 2011 року за № 759/19497 (із змінами).

9. Наказ Міністерства юстиції України «Про здійснення експертизи проектів законів та проектів актів Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини» від 20 липня 2008 року № 1219/7 (із змінами).

10. Коростей В. Проблеми правотворчості в Україні // Право України. – 2004. – № 3. – С. 123.

 

Перейти до спискуВерсiя для друку